Dinheiro jogado fora

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A ajuda humanitária internacional tem crescido anualmente, mas não a um ritmo satisfatório, nem com a eficiência necessária. Dois relatórios produzidos recentemente mostram que, apesar do aumento do volume de recursos, o que realmente chega aos países em desenvolvimento não é tanto quanto se anuncia.

De acordo com o relatório Real Aid 2 (Ajuda Real), produzido pela ONG britânica ActionAid e lançado em julho, cerca de US$ 37 bilhões dos US$ 79 bilhões de ajuda humanitária oferecidos em 2004 não têm nenhum resultado para o desenvolvimento dos países mais pobres do mundo. Ou seja, 46% dos recursos foram “ajuda-fantasma”. O montante é usado para pagar consultores e técnicos cujo trabalho não é relevante e, algumas vezes, é até mesmo prejudicial, apesar de muito bem-remunerado. Nesse valor também estão incluídos cancelamentos de dívidas, o que não é considerado uma ajuda realmente produtiva, ainda que benéfica. “Ao realizar esses estudos, a ActionAid está preocupada em saber se a ajuda dada aos países pobres realmente chega a quem precisa”, afirma Alexandre Arrais, coordenador do programa de educação da ONG no Brasil.

Outro estudo, feito pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (Unctad), também lançado em julho, mostra que boa parte dos US$ 20 bilhões anunciados como ajuda humanitária, na verdade, não passa de perdão de dívidas. O número da Unctad exclui empréstimos de doadores como a própria ONU, o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional e a União Européia. Essas exceções justificam a discrepância com os números da ONG britânica. O cancelamento de débitos, de acordo com o relatório “The Least Developed Countries Report 2006: Developing Productive Capacities”, não deixa de ser algo positivo, mas não representa uma colaboração real para o país se desenvolver.

“O cancelamento da dívida é visto pela maioria dos países doadores como uma forma de ajuda ao desenvolvimento, o que está certo. Porém o não-pagamento de um empréstimo, que é esquecido, não tem nenhum impacto sobre novos recursos para o desenvolvimento”, afirmou no último encontro do G-8 o administrador do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), Kemal Dervis. O G-8 reúne os oito países mais ricos do mundo.

Para Caroline Sande Mukulira, diretora da ActionAid na África do Sul, “é importante que o dinheiro dado como ajuda por países ricos seja usado para ter o melhor efeito. Não é preciso ‘mais ajuda’, mas sim ‘melhor ajuda’”.

Dinheiro mal-gasto

O Real Aid 2 é a segunda edição de um estudo da ONG britânica sobre o tamanho da ajuda humanitária em todo o mundo. O principal foco de suas críticas é a contratação de assistência técnica a preços muito altos. O relatório atualiza e retoma alguns números expostos na primeira edição, lançada em 2005.

No ano passado, o relatório descobriu que apenas 40% da cooperação era “real’, ou seja, direcionada para a redução da pobreza no país necessitado. O restante era destinado a especialistas, geralmente vindos dos países mais ricos do mundo.

Metade dos recursos destinados ao Camboja, por exemplo, foi gasta com 740 consultores internacionais. Os 50% restantes foram gastos com serviços para 160 mil pessoas. Mais gente, portanto, poderia ter sido ajudada, caso não houvesse tanto gasto com especialistas. A primeira edição do Real Aid se baseou em estudos de caso feitos no Camboja, no Vietnã, em Uganda e na Etiópia, além de análises de dados de diversos governos do Primeiro Mundo. O levantamento de dados se refere a 2003.

Este ano o relatório revela uma melhora nos gastos internacionais. Desta vez, apenas 25% dos recursos foram gastos com “ajuda-fantasma” de especialistas. O ano base é 2005 e, além da consulta a dados governamentais, foram estudados projetos em Gana, Tanzânia, Serra Leoa, Quênia e Camboja.

Se em 2003 foram mal-gastos 42 bilhões de dólares, no ano seguinte foram US$ 37 bilhões, cinco bilhões a menos. O total de ajuda aumentou em US$ 10 bilhões – de US$ 69 bi para US$ 79 bi –, o equivalente a 14%. Apesar da diminuição do desperdício, a ActionAid ainda acredita que há muito dinheiro sendo mal-empregado.

De acordo com os cálculos do Real Aid 2, alguns países apresentam níveis muito altos de ajuda-fantasma. Portugal, por exemplo, lidera o ranking, com 82% de gastos com consultores e perdão de dívidas. O índice é 30 pontos percentuais maior do que o verificado em 2003. A diferença se deve a perdões de dívidas concedidos a Angola em 2004. Os EUA, maiores doadores em termos absolutos, apresentaram índice fantasma de 62%, contra 72% em 2003. Na outra ponta da tabela está a Irlanda, que manteve os 13% de ajuda disfarçada, de acordo com os critérios da ActionAid. Luxemburgo vem logo atrás, com índice de 16%. A Suécia tem 21%.

Consultorias

A principal fonte de desperdício, de acordo com a ONG, é a contratação de assistência técnica. A organização acredita que esse trabalho é caro (alguns consultores chegam a ganhar US$ 200 mil por ano), ineficiente e, pior, “empurra” soluções inadequadas à região onde vão trabalhar, baseando-se no princípio de que “o Ocidente sabe o que é melhor”.

A ActionAid calcula que só na contratação de consultores foram gastos US$ 18,7 bilhões em 2004 –quase metade do valor calculado como fantasma e 15% do total de ajuda. EUA, Alemanha, França e Japão, os quatro maiores doadores em termos absolutos, respondem por 75% dos recursos empregados em assistência técnica.

Citando dados do Comitê de Assistência ao Desenvolvimento da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a ActionAid afirma que, na maioria dos casos, o custo com consultores vai muito além do salário. É preciso pagar moradia, escolas para filhos, viagens para casa e outras despesas. “Esses são custos associados a consultores expatriados, e não seriam necessários se consultores locais fossem utilizados”, critica o texto. Os maiores doadores costumam dar preferência a funcionários nacionais, mesmo que seu preço seja mais alto. Em Gana, a diária paga a consultores inexperientes é maior do que o salário mensal de funcionários locais, por exemplo.

Os especialistas, porém, são reconhecidamente ineficientes. A OCDE diz não haver nenhuma correlação entre emprego de assistência técnica e performance econômica. A conclusão é citada no relatório. Ao mesmo ponto chegou o governo cambojano, após ver US$ 6,5 milhões sendo gastos para dar-lhe mais capacidade de gerência econômica, com pagamentos de US$ 200 mil por ano a consultores. De acordo com as autoridades, a capacidade construída “era improvável de ser usada e poderia ter apenas um impacto limitado”.

A ActionAid ainda critica o uso político da assistência técnica, que muitas vezes reforça condições de empréstimo feitas por financiadores internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI). Exemplos não faltam. No Vietnã, os consultores recomendaram a liberalização do mercado, a privatização do serviço de abastecimento de água em Ruanda e uma reforma no setor de energia em Bangladesh.

Essas soluções nem sempre são as melhores para o país, critica a ONG. A Tanzânia, por exemplo, privatizou a companhia de águas de sua maior cidade, aconselhada por consultores britânicos. O resultado veio dois anos depois, quando dois milhões de pessoas de Dar es Salaam ficaram sem água. O mesmo país africano adotou um sistema de agricultura irrigada bastante empregado no Japão, deixando de lado técnicas tradicionais. A “dica” foi dada pela agência de cooperação japonesa. O custo do novo modelo, porém, era alto demais para os agricultores tanzanianos. Atualmente, são poucos os que continuam a usar o sistema. O investimento na infra-estrutura de irrigação, portanto, foi jogado fora.

De acordo com Alexandre Arrais, do escritório brasileiro da ActionAid, o principal problema dos consultores é não dar atenção aos conhecimentos tradicionais das comunidades onde irão trabalhar. “É preciso ouvir as pessoas e suas organizações em nível local, pois são eles quem tem o conhecimento. Fazê-las participar do processo, para sentir que é um processo seu e não imposto por outros que sequer vivem ali. Não basta que um técnico elabore um plano em um gabinete, sem consultar a comunidade sobre o que é prioritário para ela. É também preciso entender qual seria a forma mais sustentável e provável que faça com que as mudanças sejam incorporadas de forma efetiva pelas pessoas”.

O RealAid 2 não traz números relativos à América Latina, mas Arrais afirma que 70% da ajuda de governos de países ricos é aplicada em assistência técnica em países como Brasil, Uruguai, Argentina, Paraguai e Chile.

Outros componentes

O relatório cita outros itens responsáveis pelos gastos-fantasmas. Um deles são alvos mal-construídos. Ou seja, há muito dinheiro indo para quem não precisa tanto. De acordo com o Real Aid 2, há US$ 6,9 bilhões sendo investidos em ações que visam mais à política externa dos doadores do que à necessidade real dos receptores. O montante equivale a 8,7% da ajuda humanitária concedida em 2004.

O cancelamento de dívidas, por sua vez, respondeu por US$ 5,7 bilhões da ajuda humanitária, o equivalente a 7% do total investido. Outros US$ 8,1 bilhões são desperdiçados em ações mal-coordenadas, nas quais doadores repassam recursos para as mesmas funções desnecessariamente (10%). Há ainda custos de US$ 2,1 bilhões com a recepção de imigrantes (3%), colocados na rubrica “ajuda internacional”, e perdas da ordem de US$ 70 milhões em despesas administrativas (0,1%).

Valores superestimados

Quem também critica os países doadores de dinheiro para ajuda humanitária é a Unctad. O relatório “Países Menos Desenvolvidos 2006: Desenvolvendo Capacidades Produtivas” faz críticas semelhantes às da ActionAid.

Dados mostram que 29% dos recursos doados entre 2002 e 2004, na verdade, se referiam a perdões de dívidas ou socorro em situações de catástrofe. O percentual de ajuda por cancelamento de débitos dobrou em dez anos. Em 1992-94, representava 8,3% do total de recursos doados. Já no período 2002-04, passou a 17,8%.

O estudo também revela o aumento no volume de recursos destinados a países em desenvolvimento, porém critica sua má distribuição. Um terço do incremento foi para apenas dois países: Afeganistão e República Democrática do Congo. O Afeganistão ainda está sob uma ocupação liderada por norte-americanos e ingleses, iniciada em 2002, como resposta aos atentados de 11 de setembro de 2001. E o país africano saiu recentemente de uma longa guerra civil. Esses fatos podem justificar o desequilíbrio na divisão de recursos.

Mesmo com o perdão de parte das dívidas, o endividamento não deixou de crescer. O débito aumentou 3%, indo de US$ 158 bilhões para US$ 163 bilhões no período. Bangladesh, atualmente, é o maior devedor entre os 50 países mais pobres do mundo, com saldo negativo de US$ 20 bilhões.

O estudo também mostra que o destino da ajuda internacional tem mudado. Se, entre 1992 e 1994, iniciativas de melhoria de infra-estrutura e fomento à produção consumiam 48% das doações, o percentual caiu pela metade de 2002 a 2004. Os principais alvos, hoje em dia, são programas de saúde e educação, que de 21%, em 1992-94, passaram a representar 32%, em 2002-04.

Críticas

As críticas da ActionAid não passaram em branco. Alguns governos manifestaram publicamente contrariedade ao relatório desde sua primeira edição. Tanto que a organização chegou a mudar sua metodologia de cálculo da primeira para a segunda edição. Ainda assim, a entidade afirmou que as possíveis distorções se devem à falta de transparência dos doadores oficiais em relação a suas ações de cooperação internacional.

O Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (Diru) questionou as conclusões do relatório. Segundo o estudo, o Reino Unido apresenta um nível médio de ajuda real. O órgão oficial afirma que gasta apenas 5% de seu orçamento com consultores e não 12%, como afirma a ONG. A ActionAid rebate dizendo que os dados foram encontrados no próprio site da instituição e que os 5% alegados pelo Diru representam apenas gastos de curto prazo com consultoria.

O governo britânico também questiona as críticas ao uso de consultores internacionais em seus projetos e a não contabilidade de perdão de dívidas como ajuda humanitária. “A defesa da ActionAid em relação a perdão de dívidas e consultas de especialistas como não sendo ajuda real é absurda. Ambos demonstram resultados reais”, afirmou em nota oficial Hilary Benn, secretário de Estado britânico para o Desenvolvimento Internacional.

O Diru diz ainda que paga os preços de mercado a consultores e que só os contrata quando necessário. “No que eles decidem gastar seus pagamentos é um problema individual”, opina Benn. “O pagamento só é feito quando o trabalho estiver pronto, e toda tarefa orçada em mais de 93 mil libras &eacu
e; escolhida mediante concorrência internacional”. E cita uma série de projetos com apoio britânico que dão certo: reflorestamento de Granada, teste de sementes resistentes à seca na Índia e o aumento do orçamento do governo de Ruanda em 40%.

Benn chega mesmo a ironizar a ONG de seu país: “Dado que a ActionAid é uma das receptoras de financiamento para assistência técnica – como as 20 milhões de libras contratadas para ajudar a reduzir a contaminação e o impacto da aids na África – ela considera esse financiamento como sendo jogado fora? Nós não”.

A entidade afirma que desconsidera o perdão de dívida como ajuda humanitária por acreditar que a cooperação deve ser algo extra e capaz de injetar recursos na economia local. Diz, porém, acreditar em benefícios de cancelamento de dívidas e afirma que quer apenas evitar que doadores pareçam mais generosos do que realmente são. Esse posicionamento, afirma em resposta ao governo britânico, “está alinhado ao Consenso de Monterrey sobre Financiamento para o Desenvolvimento, assinado em 2002”.

O governo irlandês, por outro lado, deu boas-vindas ao relatório. O estudo, afinal, elogia a postura da ilha vizinha da Inglaterra.

Soluções

De acordo com a ActionAid, para que a assistência técnica seja real, é preciso seguir quatro princípios: colocar os receptores de ajuda no comando dos projetos, deixá-los escolher o melhor caminho para seu desenvolvimento, melhorar a prestação de contas entre doadores e receptores e respeitar a especificidade de cada país e região. “Isso significa que os países pobres devem começar a ter responsabilidade de definir suas necessidades e estratégias de desenvolvimento”.

A ONG recomenda ainda que seja montada uma rede de observadores, composta pelo Parlamento local, por organizações da sociedade civil e meios de comunicação, para vigiar a execução de projetos. “É preciso, principalmente, promover mecanismos democráticos com critérios de desenvolvimento a partir dos diagnósticos feitos pelos próprios países que vão receber o recurso, envolvendo a sociedade civil e os movimentos sociais”, conclui Arrais.

Marcelo Medeiros (marcelo@rits.org.br)

*Reproduzido com autorização da RITS – Rede de Informações do Terceiro Setor

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